www.ji-magazine.lviv.ua

Сергій Грабовський

В Україні періодично спалахують палкі дискусії навколо пов’язаних із проблемою федералізму та федерації проблем. Дуже швидко (а то й одразу) ці дискусії виходять за межі раціональності, опоненти розпочинають звинувачувати один одного у найгірших гріхах і все закінчується нічим. Поки що, принаймні. Але залишається реальною загроза, що під виглядом руху до федералізму чи до «земельного устрою», чи то до створення «країв» на місці кількох областей під цілісність України підкладуть якусь політичну міну, що вибухне спалахом сепаратизму. Є й інша сторона медалі – під приводом боротьби з федералізмом утискається регіональне врядування, твориться суперцентралізована державна «вертикаль», коли області стають фактично безправними – тим більше, що в Україні навіть у Конституції відсутня межа між поняттями місцевого самоврядування і регіональної влади.

Власне, якщо спробувати звести до спільного знаменника те, що зазвичай зветься «федерастією», то йдеться про гіпертрофію всіх позитивних сторін федерального устрою держави і небажання бачити проблемні та негативні сторони. А на додачу «федерасти» не вбачають різниці між різними типами федерації, сплутуючи все докупи і виставляючи на перший план те, що їм сьогодні корисне, виходячи з політичних та кланових інтересів. А тим часом ідеться про речі непрості, які потребують свого концептуального визначення.

Отож найперше: що таке унітарна держава (тут і далі йтиметься виключено про демократичний світ)? Це моноетнічна держава (понад 80% населення належить до титульного етносу), якій властива культурна, етнолінгвістична, віросповідна, правова гомогенність. Типовими унітарними державами в Європі є Угорщина, Польща, Швеція. Унітарна держава може бути більш (Угорщина) чи менш (Швеція) централізованою. Рівень того й іншого визначається характером економічних відносин та історичними традиціями. Загалом у розвинених унітарних державах спостерігається відчутна тенденція до децентралізації, що не означає їхньої федералізації.

Умовою для появи держави федеративного типу є її багатоетнічний склад та/або певні історичні державотворчі традиції. В федеративній державі зазвичай спостерігається культурна, віросповідна, правова, а нерідко й етнолінгвістична гетерогенність. Федеративні держави бувають трьох видів. Перший ґрунтується на федералізмі договірного типу за домінуючої багатоетнічності. Суб`єкти такої федерації, маючи спільні загальнодержавні структури влади, спільну Конституцію, разом з тим утримують високу ступінь автономії, яка включає місцеве законодавство, специфічну податкову систему, культурну самостійність тощо. Прикладом такої федерації є Швейцарія. Другий тип федералізму виникає за домінуючої моноетнічності з урахуванням політичних, субетнічних і культурних традицій суб`єктів федерації. Такими суб`єктами є федеральні землі, які раніше були незалежними державами (Німеччина), штати, котрі виступали ініціаторами створення федеративної держави, а затим приєднувалися до неї (США) тощо. В такому разі федерація має значно сильніші загальнодержавні владні структури, більш гомогенне законодавство, яке поєднується з широкою місцевою автономією. Цей тип федералізму близький до третього — суто територіального, прикладом якого слугує, скажімо, Австралійський Союз.

Значну кількість держав не можна однозначно зарахувати до унітарного чи федеративного типу. В них є чи то виокремлені національно-територіальні автономні одиниці, часом з різною мірою автономності (Іспанія), чи регіони, що мають дуже широкі права самоврядування (Італія). Своєрідним шляхом від моменту унезалежнення пішла Фінляндія: Аландські острови, населені шведськомовним населенням, одержали широку автономію, а вже по Другій світовій війні крок за кроком почали здобувати для себе автономію саамі. Як наслідок руйнації колоніальних імперій також виникають своєрідні системи квазі- або біляфедерального типу. Так, Франція включає низку «заморських департаментів» — колишніх колоній, які користуються особливим статусом у державі, а на додачу наприкінці ХХ століття особливий статус одержала Корсика. Ще складнішою є структура, утворена на теренах колишньої Британської імперії. Вона включає Об`єднане королівство Великої Британії та Північної Ірландії, британські домініони (Канада) та держави-члени Співдружності націй; останнім часом у складі власне Великої Британії виокремилися як автономні одиниці з власними парламентами (і різними мірами автономії) Північна Ірландія, Шотландія і Вельс.

Таким чином, у світі існує розмаїття типів державно-територіального устрою, яке не зводиться лише до унітаризму та федералізму у чистому чи навіть «брудному» вигляді. З методологічного погляду, федералізм й унітаризм як такі є не більше, ніж абстракції, «ідеальні типи», маркери певних політичних стратегій і ситуацій. Зрозуміло, що до 100%-го і навіть 90%-го втілення такі абстракції не надаються (за тими винятками, про які йтиметься далі). В Україні ж дискусія від кінця 1980-х, схоже, точиться саме під оглядом «повного й остаточного» втілення в українське життя чи то доконаного унітаризму, чи то переможного федералізму. Відтак сенс дискусії зводиться до чогось на взірець дитячого: «А хто сильніший – слон чи кит?» З тими ж інтелектуальними, але куди більш небезпечними практичними наслідками.

Звісно, у світі існують унітарні чи федеративні держави у «чистому вигляді», такі собі «втілені абстракції». Наприклад, Федеративна Німеччина. Але ж ця федерація – наслідок утілення певних ідей демократичної політичної еліти після тієї страшної катастрофи, яка спіткала німців у Другій світовій війні, коли все починалося на руїнах (у переносному і буквальному сенсах) старого, з «чистого листа». У новітній німецькій «абстракції федерації» були вдало враховані, часом на перший погляд і непомітні багатолітні історичні традиції регіонального німецького життя – з тим, щоб ця регіональність працювала на «плюс», а не на «мінус», як це нерідко траплялося у 1920-х, у Ваймарській республіці. У сучасній Польщі, яка внаслідок трагічних подій Другої світової війни стала де-факто моноетнічною, нинішня трирівнева достатньо децентралізована система також склалася не одразу – спершу ці проблеми були осмислені на сторінках еміграційних інтелектуальних часописів, потім знадобилося 10 років після падіння комунізму для певних практичних експериментів, і тільки 1999 року відбулася адміністративна реформа, яка розмежувала державну владу, регіональне врядування і місцеве самоврядування. А Австралійський Союз – це типово «поселенська», міґрантська держава, яка теж будувалася з «чистого листа», щоправда, у якої нині є проблеми з національно-територіальним визначенням аборигенів.

Україна, зрозуміла річ, не будувалася після 1991 року «з чистого листа», як би цього комусь не хотілося (навіть із кращих міркувань). Одні вважали (і небезпідставно), що теперішня Україна має коріння в козацькій добі, інші (теж небезпідставно) – у часах УРСР, треті – у добі УНР (також твердження на ґрунті реальності). І, головне, Україна існувала як певна «ідеальна спільнота», як концепт, як мрія, що має владу над мільйонами людей, задовго до 1917-го, не те що 1991-го.

Проте ці факти не тягнуть за собою нічого фатального. Адже всі згадані найбільш «чисті» типи унітарно-децентралізованих та федеративних держав стали результатом не просто еволюційного розвитку відповідних країн, а й напруженої інтелектуальної діяльності їхніх еліт. Нагадаю, що США були утворені як конфедерація штатів; виявилося, що це неефективне утворення, і через 10 років була напрацьована нова Конституція, яка з рядом поправок діє донині. Швеція, яка з 1815 року не воювала, мала змогу ставити ефективні соціально-політичні експерименти. Польська суспільна еліта також вела і веде напружену інтелектуальну роботу – і так далі.

В Україні ж сьогодні така робота – за винятком певних фрагментарних сюжетів – фактично відсутня. Зайвим свідченням цього є відсутність у Конституції розділу про регіональне врядування і згадування обласних рад у розділі про місцеве самоврядування. Тим часом об’єднання в одну групу сіл і селищ, з одного боку, й областей, деякі з яких за населенням сягають рівня середньої європейської держави, - це теоретичний і практичний нонсенс. У Європі ці рівні влади чітко розділяють, тому, скажімо, ратифікована Україною Європейська Хартія місцевого самоврядування була прийнята під егідою Конгресу Місцевих та Регіональних Влад Європи, і в ній прописано, крім іншого, захист самоврядування від тиску з боку регіональної влади.

Про це йдеться, зокрема, у ст. 4 Хартії: «Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом. Якщо повноваження делегуються органам місцевого самоврядування центральним чи регіональним органом, органи місцевого самоврядування у міру можливості мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов». І що цікаво: Хартія ратифікована Україною у липні 1997 року, але чи взагалі хтось читав її?

Зрозуміло, що чинний адміністративно-територіальний устрій в Україні не є оптимальним. Ефективна модифікація цього устрою може бути результатом політичних, економічних і власне конституційних реформ, за яких істотно зросте роль регіональної влади та місцевого самоврядування за збереження сильної загальнодержавної виконавчої і судової влад, за структурування потужних загальнонаціональних партій і за максимально можливого забезпечення прав низки корінних народів України, аж до національно-територіальної автономії (кримських татар, гагаузів, греків-ромеїв тощо).

У цьому контексті особливої уваги вимагає Крим. Сам факт створення наче суто територіальної автономії – якою вважається Автономна Республіка Крим – в унітарній державі є доволі рідкісним явищем, ба, унікальним у Європі. При цьому раніше (до 1944 року) існуюча тоді кримська автономія де-факто базувалася на національному принципі (що і визнав Сталін, скасовуючи її), і тому теза про «відновлення» статусу автономії Криму, на якій базували свою діяльність прихильники автономізації Криму у 1990 році, вела до підміни понять. Адже кримськотатарське населення, депортоване у 1944 році сталінським режимом, не може досі скористатися статусом кримської автономії задля захисту своїх прав. Ба більше: ставши у Криму не надто повноправною етнічною меншиною, це населення змушене вдаватися до складного балансування між Києвом і Сімферополем, між місцевими та загальноукраїнськими кланами, щоб захистити свої права.

На загал же створення такої кримської автономії, якою вона сьогодні є, стало дестабілізуючим фактором як в Українській державі, так і в її стосунках з Росією. Російськомовна (і відверто совєтськокультурна) більшість населення півострова, яка склалася передусім унаслідок політики цілеспрямованої колонізації Криму після виселення татар, досі орієнтується значною мірою на відновлення СРСР чи, принаймні, на створення т.зв. «Слов’янського союзу» або вступ України до ЄЕП та МС. Водночас впливові політичні діячі і партії Російської Федерації донині виступають з претензіями на анексію Криму, чим ускладнюють російсько-українські взаємини і ситуацію в самому Криму.

Отже, у своєму нинішньому вигляді кримська автономія виникла внаслідок відсутності політичної волі у керівництва України початку 1990-х років і загравання офіційного Києва з місцевою номенклатурною елітою, а також тиску з боку Москви. Допоки в Автономній Республіці Крим не будуть повною мірою враховані інтереси кримських татар й інших етнічних груп, які були репресовані за часи радянської влади, доти ця автономія не стане стабільним регіоном. І в цьому сенсі слід, поки не пізно, розпочати дискусію (суто теоретичну на цьому етапі) про відтворення державності кримських татар у формі національно-територіальної автономії. За логікою історичних процесів рано чи пізно, у тій чи іншій формі відтворення цієї державності стане доконаним фактом, отож краще до нього йти шляхом діалогу, виходячи як із українських національних, так і з кримськотатарських інтересів.

Звісно, у цій статті я не ставив на меті розкрити всі проблеми, пов’язані з територіальним устроєм України та проблемами гіпотетичної федералізації. Завданням моїм було окреслити деякі з них і показати, що все значно складніше, ніж пропагують «федерасти». А відтак, як на мене, потрібна ґрунтовна загальнонаціональна дискусія з усіх цих і дотичних до них питань. Головне – плідно її провести і дійти теоретичних та практичних висновків у їхній сув’язі, бо ж без повноцінного регіонального врядування і не менш повноцінних загальнодержавних інтегративних чинників число проблем у нашій країні буде тільки зростати.

Джерело: http://www.3republic.org.ua/ua/ideas/11428