П’ятий елемент

Дзеркало тижня, № 8 (536) 5-11 березня 2005 http://www.zn.kiev.ua

Володимир ПОСЕЛЬСЬКИЙ    
(Паризький інститут політичних наук)

Наявна доктрина розширення Європейського Союзу дає змогу будь-якій європейській демократії претендувати на членство в ньому. Відмова у проханні про приєднання може спиратися на два інституційно закріплені постулати: невідповідність країни-претендента всім критеріям вступу; неготовність або й небажання Спільноти прийняти до своїх лав нового члена. Здобутки помаранчевої революції та чіткий курс нового українського керівництва на європеїзацію України відкривають перед нашою державою реальні європейські перспективи. Процес приєднання до Євросоюзу не зводиться, однак, суто до питання успішності внутрішніх перетворень, а потребує ширшого аналізу інтересів і можливостей ЄС та його держав-членів.

Як відомо, чинна процедура набуття членства в Євросоюзі ґрунтується на статті 49 Договору про ЄС (яку майже без змін відтворює стаття І-57 майбутнього Конституційного договору ЄС), що містить дві вимоги до країн—кандидатів на вступ: бути географічно європейською державою; бути усталеною демократією. Глави держав та урядів держав—членів ЄС на Європейській Раді в Копенгагені (червень 1993 р.) затвердили, крім політичної складової, ще два важливих вступних критерії: наявність ефективної ринкової економіки, здатної складати конкуренцію на внутрішньому ринку Союзу; спроможність перейняти в повному обсязі нормативно-правовий доробок ЄС – acquis communautaire. При цьому європейські ради, які проходили в Люксембурзі (1997 р.) та Гельсінкі (1999 р.), чітко зазначили, що передумовою початку переговорів про вступ є дотримання політичного критерію, тоді як саме приєднання залежатиме від відповідності економічним вимогам та здатності виконувати зобов’язання, котрі випливають із членства в ЄС.

Інституційне затвердження цих чотирьох вступних критеріїв і розроблених принципів їх імплементації (загальної недискримінації й диференціації країн-кандидатів відповідно до їхнього поступу) не усуває з процедури приєднання до ЄС певної політичної та юридичної невизначеності. Річ у тому, що чинні критерії приєднання не накладають на держав-членів конкретних юридичних зобов’язань (тобто рішення у цій сфері не підлягають юрисдикції Суду ЄС) щодо того, як трактувати заявку на членство з боку інших європейських держав. Як стверджують провідні фахівці з інституційного права ЄС, процедура набуття членства в Євросоюзі надає країнам-претендентам лише можливість, а не право приєднатися до Спільноти. Відтак слушно вказати на «п’ятий елемент» вступної стратегії, який полягає в отриманні згоди Союзу на приєднання.

Цей вельми істотний чинник охоплює дві інституційно закріплені складові: готовність ЄС прийняти до своїх лав нового члена; згода Європарламенту і всіх держав-членів на приєднання країни—претендента на членство. Європейська рада в Копенгагені 1993 р. ствердила, що, крім критеріїв щодо готовності країни-кандидата, слід брати до уваги й загальну «спроможність Союзу поглинути нових членів». Безперечно, стан внутрішньої готовності самого Союзу до розширення оцінювати досить важко, оскільки такий аналіз базується більше на суб’єктивному баченні окремих держав-членів, аніж на чітко визначених критеріях. Приміром, майже під час кожного нового розширення французькі політики попереджають про загрозу «розчинення Спільноти у широкій зоні вільного обміну без потуги та ідеалу» (Ф. Міттеран, жовтень 1991 р.).

Заради справедливості варто зауважити, що Євросоюз перебуває сьогодні у цілком відмінній ситуації щодо питання розширення, аніж п’ятнадцять років тому. З огляду на потреби поглинання 10 нових держав-членів, а в близькій і середньостроковій перспективі — всього Балканського регіону (не кажучи вже про Туреччину), Євросоюз нині справді обмежений у своїх можливостях рухатися далі на схід. У цьому контексті видається вельми вірогідним, що до кінця 2013 року – терміну дії нової рамкової програми фінансування Союзу на 2007—2013 рр. — до ЄС приєднаються лише запрограмовані країни-кандидати з Південно-Східної Європи: Болгарія, Румунія, Хорватія та ймовірно Македонія (і при поданні нової заявки – Норвегія). Нинішня жорстка дискусія щодо обсягів і розподілу євробюджету на цей період автоматично переносить принаймні на 2014 рік перспективу офіційного набуття членства для таких держав, як Туреччина та Україна (оскільки це потребуватиме залучення значних коштів і перерозподілу фондів євробюджету).

Позиціювання тієї чи іншої держави-члена щодо процесу розширення не зводиться тільки до проблематики збереження acquis communautaire, а пояснюється також низкою інших чинників: географічною, історичною близькістю до країни-кандидата, зміною бюджетної та внутрішньополітичної рівноваги всередині Союзу, традиційними стратегічними й зовнішньополітичними міркуваннями. Так, послідовна підтримка вступу країн Центральної Європи та Балтії (ЦЄБ) до ЄС із боку Німеччини випливала з бачення розширення як нагоди побудувати нову Європейську федерацію (підхід Й. Фішера), налагодити особливо близькі відносини з країнами регіону й одержати значні економічні переваги. Велика Британія і Данія підтримали швидке розширення на країни ЦЄБ передусім на тій підставі, що досягнутий рівень диференціації всередині Союзу покладе край політичним проектам його подальшої федералізації. Натомість Франція висловила найбільше побоювань і вагань щодо приєднання країн ЦЄБ під впливом ряду факторів: оцінки розширення як загрози для ідеї «Європи-потуги»; побоювання втратити свою вагому політичну роль у розширеному Союзі; традиційної опіки країнами Південного Середземномор’я. На процес зближення між Євросоюзом та його новими східними сусідами впливає також чинник Російської Федерації, причому як на рівні відносин держав—членів ЄС та Росії, так і на рівні тих відносин і залежностей, що зберігаються на пострадянському просторі.

Зрештою, слід наголосити на особливостях процесу ухвалення рішень у Євросоюзі. До них належать: усталена культура консенсусу, яка зобов’язує держави-члени шукати компромісне рішення й унеможливлює вето будь-якої країни без його чіткого обґрунтування та зазначення умов, які дозволили б це вето зняти; децентралізований характер урядування в межах Спільноти («governance without governement», англ.), що веде до створення несталих коаліцій та складної гри інтересів між численними інституційними акторами у процесі ухвалення рішень; незавершеність інституційно-політичного устрою ЄС, у результаті чого нормативні принципи та правила ЄС можуть бути недостатньо точними, еволюціонувати й містити певні суперечності (приміром, між пріоритетами поглиблення та розширення євробудівництва).

Загалом, з огляду на складність та вагомість процедури приєднання до Євросоюзу, вона може тривати в цілому від 3—4 (приміром, для Фінляндії, Швеції) до 10 й більше років (для країн останнього розширення). Така процедура потребує залучення багатьох інституційних акторів і включає низку проміжних етапів, від дати подання заявки й до набуттям офіційного членства в Спільноті: підготовку Єврокомісією докладного звіту про стан готовності країни-кандидата; ухвалення Європейською Радою рішення про початок переговорів із цією країною на основі звіту Комісії; ведення самих переговорів про приєднання між представниками Спільноти і країни-кандидата; підписання договору про приєднання за попередньої згоди Європарламенту; зрештою — ратифікації такого договору країною-кандидатом та всіма державами-членами. Усі рішення про розширення Рада ЄС ухвалює за правилом одностайності, що надає кожній державі-члену можливість накласти вето на кандидатуру тієї чи іншої країни або принаймні ефективно блокувати проходження різних етапів вступної процедури.

Найвірогідніший сценарій відхилення заявки на членство полягає у відмові Європейської ради розпочати переговори про вступ на основі негативного висновку Єврокомісії, як це трапилося з Туреччиною в 1990 році. Призупинення процедури приєднання можливе також внаслідок одноосібного вето держави-члена, як це двічі зробив у 1963 та 1967 роках тодішній президент Франції Шарль де Голль, відмовляючись давати згоду на відкриття переговорів про вступ із Великою Британією. Натомість із початком переговорів про вступ процес розширення стає фактично незворотним, оскільки, беручи до уваги вагомість політичних наслідків, видається малоймовірною одноосібна нератифікація угоди про приєднання якоюсь із держав-членів. На цьому етапі приєднання може не відбутися лише з огляду на негативне голосування Європейського парламенту або негативні результати референдуму про вступ у самій країні-кандидатові (випадки Норвегії та Швейцарії). Варто теж зазначити, що відхилення заявки на членство не виключає можливості її повторної подачі у майбутньому.

У цьому світлі зрозуміла важливість офіційного, хоча й інституційно необов’язкового визнання з боку Європейської ради перспективи членства в ЄС для країни-претендента, що підтверджує спільну політичну волю держав-членів прийняти цю країну до Союзу за умов дотримання нею критеріїв вступу. Як засвідчив досвід країн ЦЄБ, сталу динаміку їхнього євроінтеграційного поступу було забезпечено коштом успішної взаємодії трьох чинників: процедури регулярного моніторингу у формі щорічних звітів Єврокомісії, які докладно висвітлювали реальний стан просування кожної країни-кандидата; запроваджених Євросоюзом інструментів «Партнерства заради вступу», які об’єднали в єдиному документі перелік пріоритетних напрямів інкорпорації acquis communautaire для даної країни-кандидата, а також орієнтованих відповідно до цього засобів фінансової допомоги з боку Союзу; розроблених країнами-кандидатами програм адаптації національного законодавства до acquis communautaire, які базувалися на «Партнерстві заради вступу» й містили докладну програму гармонізації тих чи тих галузей законодавства з зазначенням термінів та вказівками на адміністративні й фінансові засоби виконання поставлених завдань.

Наші перспективи

Поза сумнівом, темпи руху України до об‘єднаної Європи визначатиме передусім перебіг її внутрішнього просування до спільних цінностей та стандартів ЄС, що вимагає також засвоєння консенсусних правил гри в межах Євросоюзу. Підсумовуючи, можна було б запропонувати такий орієнтовний сценарій інтеграції нашої держави до ЄС, що автор цієї статті вже викладав на шпальтах «ДТ» восени 2003 року (№ 46 (471):

1) Стати «найкращим сусідом» (2005 – 2007 рр.).

Нове українське керівництво розпочинає нарешті масштабну програму європеїзації та соціально-економічної модернізації країни. При цьому уряд зосереджується на конкретних короткотермінових цілях і заходах, передбачених у Плані дій. Набуття Україною членства в СОТ і реальні успіхи в реалізації Плану дій, відзначені у звіті Єврокомісії за 2006 рік, дозволили б нашій державі розпочати переговори про створення зони вільної торгівлі з ЄС (із можливим, але не обов’язковим ухваленням нової «посиленої» угоди між ЄС і Україною). Паралельно Україна приводить своє законодавство у відповідність до пріоритетних сфер acquis communautaire. Таким чином, наша держава постає як один із «найкращих сусідів» ЄС.

2) Стати країною—кандидатом на членство в ЄС (2007 – 2010 рр.).

Отримавши підтвердження своїх перших успіхів від Єврокомісії й заручившись попередньою підтримкою «східноєвропейського лобі» в межах розширеного Союзу, український уряд подає офіційну заявку на членство в ЄС. З огляду на досягнуті результати і продовження курсу глибоких реформ, Євросоюз визнає за Україною статус країни-кандидата й ухвалює рішення про початок переговорів про вступ. Передчасне подання заявки на членство може, однак, викликати сповільнену або й негативну (відхилення заявки) реакцію Єврокомісії та Ради ЄС, внутрішньополітичні наслідки чого для подальшого реформування країни можуть виявитися непередбачуваними у перспективі президентських виборів 2009 року.

3) Стати державою-членом (2010 – 2015 (2019) рр.).

На цьому завершальному етапі зближення Україна та ЄС переходять до повної лібералізації взаємної торгівлі й ведуть переговори про вступ. Водночас стає реальністю зона вільної торгівлі та безвізовий режим між ЄС і Російською Федерацією, що дозволяє уникнути негативних наслідків від української інтеграції до ЄС для економічних, торговельних і людських зв’язків між Україною та її північним сусідом. У результаті цілеспрямованих зусиль української сторони і паралельного реформування спільної сільськогосподарської політики з боку Євросоюзу обидві сторони успішно завершують переговори про вступ. Залежно від того, скільки часу триватимуть ці переговори і ратифікація договору про приєднання, Україна зможе набути офіційного членства у період 2015—2019 років.